Un pouvoir local unifié « pour que l’avenir s’éclaire », vraiment ?

16 juillet 2026

Alors que les centres publics d’action sociale (CPAS) sont occupés à prendre en charge l’afflux des demandeurs d’emploi exclus du chômage, une autre réforme d’ampleur vise leur structure, et a fortiori leur action : l’intégration des CPAS et communes – deux institutions aujourd’hui distinctes – au sein d’un même « pouvoir local unifié » à l’horizon 2030. L’idée n’est pas neuve, elle revient régulièrement dans le débat public sous couvert de modernisation et simplification. Mais que recèle la fusion progressive de ces deux institutions communales ?

Le Gouvernement wallon l’avait annoncé dès son entrée en fonction : «il intégrera les CPAS aux institutions communales, en-deçà d’un certain seuil d’habitants». Le slogan retenu par le Gouvernement – « moins de structures, plus de services » – résume cette volonté de privilégier l’efficacité organisationnelle (dans ce domaine, comme dans d’autres[1]) sans, annonce-t-il, remettre en cause le droit à l’aide sociale. Derrière le discours de « modernisation », d’« efficacité » ou encore de « simplification administrative », il y a des objectifs politiques et une autre réalité : réduire ou comprimer les dépenses dans les services publics, revient in fine, à baisser le niveau et la qualité des services rendus aux citoyens.

Une vieille idée

La loi impose à chaque commune d’organiser un centre public d’action sociale. Pour autant, les communes et CPAS sont deux entités juridiques distinctes, aux missions différentes mais entretenant des liens étroits et au service des citoyens d’un même territoire. Leur fusion est une idée qui circule dans les cénacles politiques depuis plus de dix ans, pour des raisons notamment budgétaires et, à certains égards, communautaires dans le chef de certains représentants flamands.

Dans son accord de gouvernement fédéral (2014-2018), le gouvernement Michel envisageait de modifier « le cadre légal afin de permettre une intégration organique des administrations communales et des CPAS ». Projet recalé par le Conseil d’État qui rappela au gouvernement qu’une loi spéciale – donc à majorité renforcée (majorité des deux tiers des membres de la Chambre et majorité dans chaque groupe linguistique) –, était requise pour adapter la loi organique des CPAS de 1976. Le projet fut abandonné à l’échelon fédéral.

Mais la Flandre, qui était demandeuse, a choisi d’aller plus loin : depuis 2019, les CPAS sont intégrés politiquement et administrativement au sein des communes du nord du pays (sauf dans les communes à facilités). L’entité juridique continue d’exister (faute de loi spéciale fédérale) mais c’est désormais une coquille vide, puisque le social est devenu une matière communale parmi d’autres.

En 2014, la coalition wallonne PS-CDH s’engageait à « encourager les communes et CPAS à fusionner sur une base volontaire avec maintien d’un comité spécial de l’action sociale pour l’attribution des aides individuelles ». Sous la pression de ses mandataires locaux face à l’inquiétude des acteurs de l’action sociale et de la lutte contre la pauvreté, le PS s’y était finalement opposé. La suite des débats avait notamment mené à l’adoption en 2018 d’un décret wallon pour favoriser les synergies entre les deux institutions locales. Sur le terrain, la mise en place de synergies a pris des formes multiples et diverses : marchés publics communs, adhésion des centrales d’achat, mise à disposition de personnel ou encore prêt d’équipement, présence du Président de CPAS au sein du conseil et collège communal…

Les grandes lignes du projet de réforme

Le projet de réforme se décline en deux volets. Le premier a pour but l’absorption et l’intégration des structures politiques et administratives des CPAS dans les communes. Cela vaut pour toutes les communes dont la taille n’atteint pas un seuil de population (à déterminer en principe pour le 1^er janvier 2027), ainsi que pour les communes qui souhaiteraient s’y engager volontairement.

La réforme prévoit notamment la création d’un conseil unique exerçant à la fois les compétences du conseil communal et du conseil de l’action sociale. La réforme annonce ainsi réduire significativement le nombre de fonctions et de mandats de conseillers communaux, ce qui engendrerait, selon le Gouvernement wallon, une économie de plusieurs millions d’euros par an. Les services administratifs seraient progressivement unifiés autour d’un seul directeur général, d’un seul directeur financier, d’un organigramme et budget uniques.

Le deuxième volet porte sur la modernisation du processus décisionnel d’octroi des aides sociales. À ce jour, chaque conseil de l’action sociale peut décider de créer en son sein un Comité spécial du service social. Ce Comité spécial est l’organe décisionnel du CPAS qui statue sur les demandes d’aide individuelle (financière, médicale, RIS, logement). Composé de conseillers et présidé par le président du CPAS, il se réunit généralement chaque semaine pour évaluer les dossiers. La réforme prévoit de rendre obligatoire dans toutes les communes la création d’un tel Comité spécial, renommé « comité spécial d’aide sociale ».

Les points de vue du terrain

La réaction des acteurs de terrain à ce projet de réforme ne s’est pas fait attendre. Alors que la réforme est annoncée mi-avril 2025, la Fédération des CPAS de Wallonie adresse une lettre ouverte au Gouvernement afin d’exprimer ses inquiétudes dès la fin avril. Sans nier l’intérêt des synergies entre administrations, elle estime que le débat est abordé sous un angle essentiellement institutionnel alors que les difficultés rencontrées par les CPAS sont avant tout financières. Dans un contexte marqué par les réformes fédérales en matière de chômage et de précarisation de la population, la Fédération considère que les CPAS ont surtout besoin de stabilité et de moyens supplémentaires. Elle craint que la disparition de leur personnalité juridique n’affaiblisse progressivement la spécificité de l’action sociale et les garanties offertes aux bénéficiaires.

Le débat évolue sensiblement à partir de l’automne 2025 à la suite d’une rencontre entre le ministre des Pouvoirs locaux, la Fédération des CPAS et l’Union des Villes et Communes wallonnes. La Fédération des CPAS reconnaît que les objectifs poursuivis par le Gouvernement sont largement partagés. En revanche, elle estime qu’aucune démonstration objective n’établit qu’une fusion juridique constitue le meilleur moyen d’atteindre ces objectifs. Elle réclame notamment une étude d’impact permettant d’évaluer les économies réellement attendues ainsi que les conséquences de la réforme sur la qualité de l’action sociale.

En mars 2026, la Fédération des CPAS va même jusqu’à formuler une proposition alternative centrée, d’une part, sur la fusion volontaire de communes (et donc de CPAS) et le maintien de deux entités juridiques distinctes ainsi « augmentées en taille », et d’autre part, sur l’identification des doublons de services entre les nouvelles entités et l’imposition de mutualisations contraignantes entre ces services. L’UVCW adopte une position convergente dans les semaines qui suivent en insistant sur la préservation de l’autonomie communale, le maintien d’entités juridiques séparées et l’encouragement de fusions volontaires.

Du côté syndical, s’il n’y a pas d’opposition à des synergies accrues des services transversaux, le projet de fusion en une seule entité est dénoncé pour la perte démocratique qu’il représente et l’absence de garanties concernant le personnel des communes et CPAS (cadre, carrière, droits…).

Une question démocratique

Le projet de fusion des deux instances communales rencontre un obstacle juridique préalable, déjà évoqué plus haut. La loi du 8 juillet 1976, dite loi organique des CPAS, stipule dans son article 2 que « les centres publics d’aide sociale sont des établissements publics dotés de la personnalité juridique ». Il s’agit d’une loi fédérale qui, pour être modifiée, on l’a dit, requiert une majorité spéciale. Tant que cette obligation d’une entité juridique propre ne sera pas levée, par une loi spéciale, toute fusion entre commune et CPAS restera limitée. À l’inverse, valider cette fusion des instances locales à l’échelon fédéral équivaudrait à défédéraliser, de fait, l’aide sociale et contribuer plus encore à la scission de la sécurité sociale car, au sens de la Charte de l’assuré social, le CPAS est considéré comme une institution de sécurité sociale.

L’intégration des communes et CPAS soulève des enjeux fondamentaux qui dépassent le cadre de la simple réorganisation institutionnelle.

Le premier enjeu porte sur l’autonomie des CPAS en tant que garantie du droit à l’aide sociale. Les CPAS ne constituent pas de simples administrations décentralisées ; ce sont des institutions chargées de garantir le droit à l’aide sociale afin de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine[2]. Leur autonomie institutionnelle traduit la volonté du législateur de confier la mise en œuvre du droit à l’aide sociale à une institution dédiée à cette mission, disposant de ses propres organes de décision et d’une capacité d’appréciation indépendante des autres politiques communales. Le risque d’une intégration est alors que les décisions relatives à l’aide sociale ne soient plus guidées prioritairement par les besoins des bénéficiaires, mais davantage par les arbitrages politiques et budgétaires qui président à la gestion de l’ensemble des compétences communales. Si elle ne remet pas en cause l’existence du droit à l’aide sociale, la réforme envisagée interroge sa mise en œuvre. Un demandeur d’aide s’adresse en confiance au travailleur social d’un CPAS tenu au secret professionnel. En cas de fusion, le secret professionnel sera-t-il mis en péril car l’ensemble du personnel et politique communal n’a pas à le respecter ?

Deuxièmement, le Gouvernement wallon annonce une « meilleure représentativité démocratique » à travers la réforme. Mais est-ce vraiment le cas ? L’intégration des conseils de l’action sociale au sein des conseils communaux conduirait mécaniquement à la disparition d’une assemblée politique spécifique consacrée aux politiques sociales. Dans le même temps, le nombre global de mandataires locaux appelés à exercer des responsabilités pourrait diminuer à travers la réduction du nombre de conseillers dans certaines configurations institutionnelles. Dans ce contexte, difficile de parler de représentation démocratique plus importante. Au contraire, les acteurs de terrain s’interrogent sur un possible affaiblissement du pluralisme démocratique, dans la mesure où les débats relatifs à l’action sociale seraient dilués dans une assemblée appelée à traiter simultanément de l’ensemble des compétences communales.

Du flou

Le troisième enjeu porte sur la recherche d’efficacité postulée par la réforme et les gains qu’elle engendrerait en supprimant des doublons. Sur ce point, un relatif consensus existe quant à l’intérêt de renforcer les synergies entre communes et CPAS. La mutualisation des services supports, des ressources humaines, des marchés publics ou encore des fonctions de direction constitue déjà une réalité dans de nombreuses communes, particulièrement dans les entités de plus petite taille. Les communes de Dinant et de Hamois ont d’ailleurs indiqué que leurs collaborations actuelles démontrent l’intérêt de ces synergies et qu’une intégration plus poussée pourrait apparaître comme le prolongement d’organisations déjà largement partagées. Si les principaux objectifs peuvent déjà être atteints grâce aux mécanismes de synergies prévus, la disparition des CPAS constitue-t-elle une condition indispensable à une amélioration du fonctionnement des pouvoirs locaux ?

Cette interrogation est au cœur de la position défendue par l’UVCW. Dans sa note d’orientation du 30 septembre 2025, celle-ci estime que les économies annoncées demeurent largement hypothétiques. Au contraire, la réforme prévoit même une revalorisation du traitement des bourgmestres et échevins ainsi que des grades légaux pour les communes qui seraient touchées par une surcharge de travail. Ces revalorisations, conjuguées à la nouvelle organisation du comité spécial du service social, pourraient conduire à un coût net négatif à court et moyen termes. L’UVCW considère dès lors que la maximisation des synergies constitue une piste prioritaire, sans qu’il soit nécessaire de supprimer les CPAS comme institutions autonomes.

À ce stade, et c’est là le principal point faible du projet de réforme, aucune étude d’impact détaillée n’a encore objectivé les économies attendues de la réforme, alors même que cette demande est formulée de manière constante par les représentants des pouvoirs locaux.

L’essentiel est ailleurs

Enfin, quelle que soit l’architecture institutionnelle retenue, la réforme ne peut perdre de vue sa finalité essentielle : garantir une protection effective des personnes en situation de vulnérabilité.

Les difficultés rencontrées aujourd’hui par les CPAS apparaissent, de l’avis de nombreux acteurs du secteur, davantage financières et humaines qu’organisationnelles (la qualité du travail des CPAS est d’ailleurs souvent soulignée). L’augmentation du nombre de bénéficiaires, les conséquences des réformes fédérales en matière de chômage, les tensions sur le logement ou encore la précarité énergétique exercent une pression croissante sur les services sociaux.

Dans ce contexte, certains observateurs redoutent que la fusion institutionnelle ne conduise à soumettre davantage l’action sociale aux arbitrages budgétaires généraux des communes et que l’action sociale perde progressivement sa spécificité institutionnelle. Elle deviendrait un secteur comme un autre, au même titre que les voiries ou les halls sportifs. Avec le risque que les choix budgétaires soient guidés par les mêmes critères de performance ou de maîtrise des dépenses que d’autres services communaux, alors même que les politiques sociales mettent en œuvre un droit fondamental et s’inscrivent foncièrement dans une logique non marchande.

Les expériences étrangères invitent d’ailleurs à une certaine prudence. L’intégration des CPAS au sein des communes en Flandre, tout comme certaines réformes de décentralisation de l’action sociale aux Pays-Bas, montrent que la fusion institutionnelle ne constitue pas, en elle-même, une garantie d’amélioration du service rendu aux citoyens. Les effets observés demeurent contrastés et largement dépendants du contexte socioéconomique, des ressources financières disponibles et des mécanismes de solidarité entre territoires. Le respect des missions des CPAS doit rester la boussole de toute réforme laquelle devra, avant tout, être évaluée à l’aune de sa capacité à préserver, voire à renforcer, l’accès effectif des citoyens au droit à l’aide sociale. Sans oublier de surveiller l’impact négatif que certaines modalités de fusion pourraient avoir sur le volume global de l’emploi et sur les moyens financiers octroyés aux CPAS.

[1] Le Gouvernement wallon MR-Engagés entend également réformer les provinces et a déjà procédé à la suppression des conseils de police depuis le 1^er juillet 2026.

[2] Article 1^er de la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d’action sociale. Cette mission fait directement écho à l’article 23 de la Constitution, qui consacre le droit de chacun à mener une vie conforme à la dignité humaine.