Dans les communes et provinces wallonnes, le débat est vif pour répondre à la demande d’avis du ministre wallon des Pouvoirs locaux sur la réforme des provinces envisagée par le gouvernement MR-Engagés. S’il existe un relatif consensus sur la nécessité de moderniser l’organisation territoriale wallonne, il y a de profondes divergences quant aux modalités concrètes de cette transformation et aux risques encourus pour la qualité des services rendus aux citoyens.

Un vieux débat

La question de l’avenir des provinces constitue un débat récurrent de la vie institutionnelle belge. Dès le début des années 1990, des propositions politiques émergent visant à modifier la « Loi provinciale » du 30 avril 1836[1], qui est le texte fondateur régissant l’organisation et le fonctionnement des provinces[2].

En 2002, la compétence relative aux provinces et aux communes est transférée de l’État fédéral aux Régions à l’occasion de la 5^ème réforme de l’État. Les Régions adoptent alors des décrets et réforment en profondeur l’organisation et le fonctionnement des provinces[3].

Depuis le 1^er juillet 2014 (qui marque l’entrée en vigueur de la 6^ème réforme de l’État), les Régions ont l’autorisation expresse de supprimer les institutions provinciales[4], relançant une nouvelle fois le débat sur l’avenir des provinces.

Dans sa déclaration de politique régionale (DPR) pour la législature 2014-2019, le Gouvernement wallon entendait « optimaliser le rôle des provinces » à travers un renforcement du partenariat avec les communes et un renforcement du rôle fédérateur des provinces dans le développement de projets qui impliquent plusieurs provinces ainsi qu’à travers une analyse des compétences qui pourraient relever d’autres niveaux de pouvoir. Les travaux de la législature ont toutefois été chamboulés par un changement de majorité intervenu en 2017 suite à l’affaire « Publifin ».

Sous la législature 2019-2024, le Gouvernement wallon a remis l’ouvrage sur le métier et annoncé sa volonté « d’étudier une réforme des provinces, des intercommunales et des structures apparentées, centrée sur la supracommunalité ». Certaines réformes ont été menées, notamment celle relative à fonction publique locale et provinciale.

Le projet du gouvernement Azur (MR-Engagés)

La DPR wallonne actuelle 2024-2029 prévoit une réforme profonde des provinces à l’horizon 2030. L’objectif affiché n’est pas uniquement de rationaliser les structures administratives, mais aussi de repenser l’organisation territoriale wallonne autour d’une gouvernance supracommunale jugée plus efficace et plus cohérente. Au sens où l’entend le Gouvernement wallon[5], la supracommunalité se définit comme « l’ensemble des missions d’intérêt public ou des actions coordonnées dépassant les capacités d’une commune seule, ne relevant pas, pour autant, du niveau régional, visant à assurer une cohérence territoriale, une couverture équilibrée et une mutualisation des moyens à l’échelle d’un territoire intermédiaire »[6].

Chaque province est chargée de lister les compétences qui peuvent être transférées à d’autres niveaux de pouvoir et celles qu’elle entend conserver. L’avis des conseils communaux a également été sollicité et il leur été demandé d’identifier les missions supracommunales qu’ils souhaitaient voir conservées ou développées, au niveau du territoire provincial, car jugées indispensables aux regards des enjeux de leur population et de leur territoire[7]. Les élections provinciales seront en principe supprimées (il n’y aura plus de scrutin provincial en 2030). La réforme envisagée soulève donc d’importants enjeux institutionnels, démocratiques et territoriaux.

Nature institutionnelle et compétences

Subdivisions territoriales situées entre le niveau des communes et celui des Régions, les provinces sont aujourd’hui au nombre de 10 en Belgique[8].

Les institutions provinciales reposent sur deux organes principaux : le conseil provincial, élu directement par les citoyens, et le collège provincial, organe exécutif chargé de la définition des politiques publiques et de la gestion quotidienne. Ceux-ci s’appuient sur une administration composée d’agents statutaires ou contractuels. Le gouverneur représente quant à lui une autorité au statut particulier. D’une part, il agit à la fois en commissaire du gouvernement de l’État fédéral, de la communauté ou de la région, c’est-à-dire qu’il veille au respect de l’exécution et de l’application des lois, décrets et règlements adoptés par ces niveaux de pouvoir. D’autre part, il est un acteur central de coordination sur le territoire provincial, surtout en matière de sécurité au sens large : planification d’urgence et gestion de crise, sécurité policière, ordre public, sécurité civile, zones de secours.

Les provinces remplissent une double mission. D’un côté, elles sont des collectivités politiques autonomes qui sont compétentes pour l’ensemble des questions qui relèvent de « l’intérêt provincial ». Grâce à cette autonomie, les provinces ont développé des politiques et des services dans des domaines aussi variés que l’enseignement, la santé, la culture, le patrimoine, le tourisme ou encore le sport. Ces compétences se sont développées de manière différenciée selon les besoins des territoires, leur réalité socioéconomique et les majorités en place au sein des collèges provinciaux. Certaines provinces ont ainsi particulièrement investi dans l’enseignement et les infrastructures hospitalières, comme le Hainaut ou Liège, tandis que d’autres ont davantage mis l’accent sur le développement territorial, le tourisme ou l’appui aux communes rurales, à l’image de la province de Luxembourg.

D’un autre côté, les provinces sont également des pouvoirs subordonnés chargés de l’exécution de décisions prises par d’autres niveaux de pouvoir (à savoir l’État fédéral, la Communauté ou de la Région)[9]. À ce titre, elles se voient notamment déléguer des missions en matière de gestion de crise ou de catastrophes naturelles et de financement de certaines actions de supracommunalité.

Cette diversité des compétences contribue cependant à alimenter les critiques portant sur la lisibilité du niveau provincial, d’autant que leurs interventions prennent souvent la forme de politiques de soutien, de coordination ou de subsidiation, en articulation avec la Région, les communes ou les intercommunales. Les provinces interviennent pourtant concrètement dans le quotidien des citoyens, mais de manière souvent peu identifiable. Ainsi, de nombreux habitants fréquentent des écoles provinciales[10], des infrastructures sportives[11], des institutions culturelles[12] ou bénéficient de services sociaux et de santé[13] sans nécessairement percevoir que ces services relèvent du niveau provincial. Cette faible visibilité politique contraste avec l’importance réelle de certaines interventions provinciales dans des domaines essentiels de la vie locale. Cette situation nourrit l’idée selon laquelle les provinces représenteraient un niveau intermédiaire dont la pertinence devrait être redéfinie.

Les conditions de fond et de forme de mise en œuvre d’une réforme

La mise en œuvre de la réforme envisagée par le gouvernement actuel suppose à la fois de s’accorder sur le fond (qui exerce les compétences attribuées aux provinces, à quelles conditions et avec quel financement ?) et de respecter les contraintes institutionnelles formelles du vote au Parlement wallon.

Sur le fond, la réforme implique premièrement une importante réorganisation et nouvelle répartition des compétences. Le transfert des missions provinciales vers d’autres niveaux de pouvoir nécessite donc d’abord une clarification et un recensement précis afin d’éviter de nouveaux chevauchements, des zones d’incertitude ou, pire encore, des vides juridiques laissés par la disparition des provinces sans reprise par un autre niveau de pouvoir. C’est dans cet objectif que s’inscrit la demande d’avis du ministre des Pouvoirs locaux.

Deuxièmement, qui dit transfert de compétences, dit financement de ces dernières. Les provinces disposent d’administrations importantes, d’un nombre important de membres du personnel[14] ainsi que de patrimoines institutionnels considérables, notamment dans l’enseignement ou les infrastructures. Toute réforme suppose donc des mécanismes complexes de transfert de personnel, de financement et de gestion des actifs.

Sur la forme, l’article 41 de la Constitution impose l’obtention, au sein du Parlement wallon, de la majorité des deux tiers des suffrages, à la condition que la majorité des membres se trouve réunie. La majorité actuelle devra donc nécessairement trouver des alliés dans l’opposition. Or, à ce stade, la minorité parlementaire (PS, PTB et Ecolo) s’interroge sur les objectifs de la réforme qui lui apparaissent particulièrement obscurs et dénonce une note d’orientation qui manque de précision et de chiffres.

Il convient enfin de ne pas oublier, qu’en cas de suppression des institutions provinciales, la loi spéciale de réformes institutionnelles exige une concertation associant les gouvernements concernés et l’autorité fédérale compétente sur l’exercice des compétences provinciales déconcentrées[15].

Enjeux sous-jacents

La réforme des provinces wallonnes constitue l’une des transformations institutionnelles les plus importantes envisagées en Wallonie depuis le transfert régional de la compétence relative aux pouvoirs locaux. Elle s’inscrit dans une volonté plus large de rationalisation de l’action publique et de simplification du paysage institutionnel wallon. La rationalisation ne peut toutefois constituer une fin en soi. Encore faut-il que les services aujourd’hui assurés par les provinces continuent effectivement à être rendus aux citoyens dans des conditions équivalentes, voire améliorées.

Or, la réforme actuellement envisagée ne garantit pas automatiquement la reprise de l’ensemble des compétences provinciales (la collectivité qui hérite des compétences n’a pas l’obligation d’en maintenir l’exercice[16]). La question du transfert effectif des missions demeure donc centrale : quelles autorités reprendront ces compétences ? Avec quels moyens administratifs et humains ? La continuité du service public suppose nécessairement un financement adéquat ainsi que le maintien d’une expertise administrative importante, ce qui implique également la préservation du personnel provincial.

Par ailleurs, le débat public tend parfois à réduire la réforme à la suppression des mandats et des assemblées provinciales élues. Pourtant, les coûts liés aux organes politiques représentent une part relativement limitée des budgets provinciaux. L’enjeu principal réside moins dans la réduction du nombre de mandataires que dans la capacité à organiser l’action publique de manière cohérente et sans chevauchements inutiles et surtout adaptée aux réalités d’un territoire donné. La question centrale est donc de déterminer quel niveau de pouvoir est le mieux placé pour répondre efficacement aux besoins spécifiques des citoyens, en fonction des caractéristiques socioéconomiques, géographiques et institutionnelles propres à chaque territoire.

La réforme des provinces soulève également un enjeu démocratique majeur. Le Gouvernement wallon prévoit que certaines compétences continueront à être exercées à l’échelle supracommunale « sous la régulation d’une assemblée des bourgmestres ». Une telle évolution pose inévitablement la question de la légitimité démocratique de ces nouvelles structures. La suppression d’assemblées provinciales directement élues pourrait conduire à un affaiblissement du contrôle démocratique si les nouvelles instances supracommunales reposent principalement sur des mécanismes de représentation indirecte. Le risque serait alors de remplacer un niveau politique jugé peu lisible par des structures de gouvernance tout aussi complexes mais moins directement soumises au suffrage des citoyens.

L’enjeu financier est également majeur. Les cinq provinces wallonnes représentent un volume budgétaire substantiel. Selon les données budgétaires 2023 de Belfius, les dépenses extraordinaires provinciales atteignent environ 190 millions d’euros, tandis que les dépenses ordinaires dépassent 1,3 milliard d’euros. Le budget global des provinces wallonnes peut ainsi être estimé à environ 1,5 milliard d’euros par an en 2023 et 1,7 milliards d’euros en 2024. Ces montants montrent que les provinces demeurent des acteurs administratifs importants du paysage institutionnel wallon, loin de l’image d’un échelon résiduel ou marginal.

La disparition du rôle politique des provinces ne supprime donc pas le besoin d’un niveau intermédiaire de gouvernance entre la commune et la Région. Toutefois, la réforme devra éviter un écueil majeur : celui de recréer, sous une autre appellation, des structures supracommunales dont le fonctionnement serait très proche, voire identique, à celui des provinces actuelles. Le risque serait alors de déplacer les institutions sans réellement simplifier l’organisation territoriale. La réussite de la réforme dépendra dès lors de sa capacité à construire une gouvernance territoriale à la fois plus lisible et cohérente, démocratiquement légitime et dont la priorité réside dans la qualité des services rendus à la population. Elle dépendra aussi grandement de la capacité du Gouvernement wallon de tenir compte des avis et recommandations des provinces et des communes wallonnes ainsi que de se concerter avec les représentants des travailleurs dans les provinces concernées.

Publié le 15 mai 2026.

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[1] La 4^ème réforme de l’État de 1993-1994, qui a notamment vu la scission de la province unitaire du Brabant, a été l’occasion de réflexions sur l’avenir des provinces (voir F. Doms, « La réforme des provinces en Wallonie », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2002/29, n° 1774-1775, pp. 5-6).

[2] Les provinces sont des héritières des départements de la période française et conservées sous la période hollandaise. Elles sont instituées dès 1831 dans la Constitution belge.

[3] Notamment le décret wallon du 21 mars 2002 organisant le partenariat et le financement général des provinces wallonnes ainsi que le Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004.

[4] Article 41, aliéna 1^er, de la Constitution belge. La suppression des « institutions provinciales » ne concerne pas seulement le conseil et le collège provincial mais aussi celle des services administratifs de ces institutions et de tout le personnel qui les compose. Le ressort territorial provincial quant à lui demeure. Il est indispensable pour déterminer par exemple les circonscriptions des élections législatives et le ressort des cours d’appel.

[5] Courrier du 22 décembre 2025 adressé par le ministre des Pouvoirs locaux aux collèges et conseils communaux des communes de la Région wallonne.

[6] La notion de supracommunalité est protéiforme et n’a pas la même signification en fonction des textes (légaux, constitutionnels) qui la mentionnent. Le point sur cette notion dépasse le cadre de la présente discussion, surtout que le ministre des Pouvoirs locaux en a donné sa définition dans le cadre de la réforme.

[7] Courrier du 22 décembre 2025 adressé par le ministre des Pouvoirs locaux aux collèges et conseils communaux des communes de la Région wallonne.

[8] La Région wallonne comprend les provinces suivantes : le Brabant wallon, le Hainaut, Liège, le Luxembourg et Namur. La Région flamande comprend les provinces suivantes : Anvers, le Brabant flamand, la Flandre occidentale, la Flandre orientale et le Limbourg (article 5 de la Constitution belge).

[9] Article 6, § 1^er, VIII, dernier alinéa, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

[10] Par exemple, la Haute École de la Province de Namur et le Château de Namur (école hôtelière) sont des institutions provinciales.

[11] Les centre sportifs ADEPS sont par exemple partiellement financés par les provinces aux côtés de la Communauté française.

[12]  Le « BPS22 » est par exemple le Musée d’art de la Province de Hainaut à Charleroi.

[13] Voir, par exemple, les actions de la Province de Liège pour promouvoir la santé.

[14] Les administrations provinciales wallonnes représentent un volume d’emploi important. Selon les estimations récentes de l’ONSS, les cinq provinces wallonnes emploient environ 25.000 agents, correspondant à près de 9.000 équivalents temps plein (ETP).

[15] Article 6, § 3, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

[16] C’est surtout le cas pour les compétences qui relèvent de l’intérêt provincial et pour lesquelles la province agit en qualité de collectivité politique autonome. Lorsqu’une province déclare qu’une matière relève de son intérêt communal, c’est une décision qui n’engage que cette province. La question de savoir comment la collectivité qui hérite de ces compétences continuera à les exercer (ou pas) et à les financer, n’est pas déterminée et la décision finale incombe à cette collectivité.